Comentario

La Constitución de 1978 consta de 11 títulos y 169 artículos a los que hay que añadir las disposiciones adicionales, transitorias y derogatorias. Una buena prueba de la dificultad del consenso reside en que una de estas últimas, relativa a la necesidad o no de disolver las Cortes constituyentes, motivó complicadas negociaciones entre los grupos políticos. El título preliminar avanza las características básicas definitorias del texto del que proporciona su primera definición.
El Título primero fue, sin duda, el más discutido por los constituyentes. En él se abordan cuestiones relativas a los derechos y libertades de los españoles. Es significativo que respecto a unos y otras no se plantearan las disputas que se produjeron en otras Constituciones españolas. La confesionalidad o no del Estado, verdadero caballo de batalla en el pasado, no fue tal en esta ocasión sino que hubo unanimidad en considerar como situación óptima un Estado aconfesional en que se reconociera la influencia de la Iglesia católica. En el Preámbulo se señala como objetivo el ir hacia una denominada democracia avanzada mediante el perfeccionamiento de la existente. Eso y la detenida enumeración de los derechos, con la prolija descripción de su contenido, demuestran la generosidad y la voluntad progresista de los constituyentes españoles.

Hubo tres discrepancias en este Título durante la elaboración del texto constitucional: la abolición de la pena de muerte, la legislación sobre el aborto y el artículo relativo a la libertad de enseñanza. Fue abolida la primera y dejada en la ambigüedad la segunda cuestión, mientras que en el tercer punto se llegó, al final, a una redacción que suponía la plena consagración de la libertad de acuerdo con el contenido de los convenios internacionales suscritos por España, pero al mismo tiempo se hicieron concesiones a los socialistas en lo referente a la participación de los sectores implicados en la dirección de los centros educativos y en los requisitos para la concesión de ayudas.

El Título segundo de la Constitución se refiere a la Monarquía. A este respecto no existieron divergencias importantes entre los constituyentes. La Monarquía aparece como órgano del Estado; es definida como parlamentaria, moderadora y arbitral, correspondiéndole ejercer funciones representativas y de carácter simbólico derivadas no de responsabilidades políticas concretas sino de su condición moral. La Constitución española atribuye al jefe del Estado un papel inferior al que tiene en otros países europeos. La paradoja es que la Monarquía tiene en España un apoyo social superior al que posee en esos países.

Los Títulos tercero y cuarto se refieren a los dos poderes clásicos, el legislativo y el ejecutivo. El sistema español podría definirse como de bicameralismo muy atenuado en el sentido de que, subsistiendo dos Cámaras, una de ellas, el Congreso de los Diputados, tiene una relevancia muy superior a la otra. El Senado queda reducido a la condición de Cámara de segunda lectura para los proyectos aprobados por el Congreso. Tiene cierto componente regional, ya que sus miembros son elegidos no sólo en circunscripciones provinciales sino también en representación de las comunidades autónomas, pero desde luego está muy lejos de ser una Cámara federal. El sistema electoral esta basado en unos procedimientos iguales a los previstos por la Ley de Reforma Política. El Congreso de los Diputados es elegido por un sistema proporcional atenuado mientras que el Senado sigue el sistema mayoritario.

En el régimen constitucional español están previstas fórmulas de democracia directa como el referéndum, pero sólo tienen carácter consultivo, estableciéndose cautelas disuasorias para su utilización. Existen también unas leyes denominadas orgánicas que exigen un número de votos equivalente a la mayoría absoluta. Tienen este carácter las disposiciones relativas a una amplia gama de asuntos y su objetivo es la perduración en el futuro del consenso constitucional. Por este procedimiento la democracia española no sólo se basa en un consenso inicial, sino que en cierta manera lo necesita de modo perpetuo.

La Constitución española muestra una tendencia preventiva respecto del exceso de parlamentarismo. De ahí la exigencia de un voto de censura constructivo para hacer caer al Gobierno, fórmula que procede del constitucionalismo alemán. Uno de los inconvenientes más graves de la Constitución española se aprecia en los Títulos sexto y séptimo sobre cuestiones de carácter social y económico, con un exceso de declaraciones de principio que para llevarse a la práctica necesitan de la legislación concreta. El marco institucional del sistema económico español aparece definido como una economía social de mercado.

El Título octavo de la Constitución, relativo a la organización territorial del Estado, ha sido el más discutido por los especialistas y resulta el más endeble desde el punto de vista jurídico y político. Los dirigentes de los partidos políticos y los propios redactores de la Constitución hubieron de hacer verdaderos equilibrios para llegar a un texto que resultara aceptable para todos. Se alcanzó una fórmula evidentemente desafortunada y ambigua, pero con ella se intentaba lograr un marco en el que, a la vez, se pudiera incluir la exigencia del nacionalismo catalán, la reivindicación de los derechos históricos por parte del nacionalismo vasco y una fórmula para dar respuesta al sentimiento regionalista nacido en la totalidad de España como reacción al centralismo anterior.

Para satisfacer a Cataluña, el País Vasco y Galicia se utilizaba el término nacionalidad al referirse a ellos. En líneas generales puede servir para designar aquellas entidades territoriales que tienen una conciencia nacional desarrollada en términos culturales, lo que no implica la reivindicación de una ruptura política. El sistema constitucional español ofrece distintas posibilidades, como si quisiera dar una respuesta flexible y plural a la variedad de situaciones existentes en España. No es federal pero puede evolucionar hacia esa fórmula con el transcurso del tiempo. Si la Constitución prescribe la unidad de España y la solidaridad de sus regiones, también hace concesiones a los nacionalistas vascos al derogar las leyes de 1839 y 1876. De modo especial, la ambigüedad del texto constitucional reside en la existencia de competencias concurrentes entre el Estado y la Comunidad Autónoma y en el diseño de varias fórmulas de acceso a la autonomía.

Finalmente, es preciso recordar que la Constitución española protege el sistema de libertades por un triple procedimiento que incluye al Tribunal Constitucional, al Poder Judicial y al Defensor del Pueblo, elegidos todos por mayoría cualificada. La Constitución se puede calificar de rígida, pues no es nada fácil modificarla.